Zeiterfassung im öffentlichen Dienst: Pflichten und TVöD
Darum geht’s:
- was bei der Zeiterfassung im öffentlichen Dienst gilt
- was TVöD, TV-L und Beamtenrecht regeln
- was bei Personalrat und Dienstvereinbarung zu beachten ist
- was eine digitale Zeiterfassung für Behörden leisten muss
Auch im öffentlichen Dienst muss Arbeitszeit systematisch erfasst werden. Für Tarifbeschäftigte und Beamtinnen und Beamte gelten jedoch unterschiedliche Regelwerke. Neben TVöD beziehungsweise TV-L sind beamtenrechtliche Arbeitszeitvorschriften sowie die Mitbestimmungsrechte des Personalrats zu berücksichtigen. Digitale Zeiterfassung unterstützt Behörden dabei, Gleitzeit, Zeitkonten und angeordnete Mehrarbeit nachvollziehbar abzubilden und Vorgaben aus Dienstvereinbarungen technisch umzusetzen.
⚠️ Zeiterfassung in Behörden folgt eigenen Regeln
Die Zeiterfassung im öffentlichen Dienst unterscheidet sich organisatorisch und rechtlich in mehreren Punkten von der Zeiterfassung in privatwirtschaftlichen Unternehmen. Das betrifft vor allem das Nebeneinander unterschiedlicher Beschäftigtengruppen, das Personalvertretungsrecht und die Arbeitszeitregelungen für Beamtinnen und Beamte.
Schon innerhalb einer Kommunalverwaltung können verschiedene Regelwerke zusammentreffen. Tarifbeschäftigte von Bund und Kommunen fallen regelmäßig unter den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst, TVöD. Bei Tarifbeschäftigten der Länder ist grundsätzlich der TV-L maßgeblich. Für Beamtinnen und Beamte gelten dagegen das jeweilige Beamtenrecht und entsprechende Arbeitszeitverordnungen.
👉 Eine Zeiterfassungssoftware für Behörden muss deshalb mehr können, als lediglich Arbeitsbeginn und Arbeitsende zu dokumentieren. Sie sollte unterschiedliche Arbeitszeitmodelle, Personengruppen, Dienststellen und Zeitkonten getrennt abbilden können.
🧐 Welcher rechtliche Rahmen gilt für die Zeiterfassung im öffentlichen Dienst?
Zeiterfassungspflicht gilt auch für öffentliche Arbeitgeber
Mit Urteil vom 14. Mai 2019 in der Rechtssache C-55/18 verlangte der Europäische Gerichtshof ein objektives, verlässliches und zugängliches System, mit dem die täglich geleistete Arbeitszeit gemessen werden kann. Das Bundesarbeitsgericht leitete daraus mit Beschluss vom 13. September 2022, Az. 1 ABR 22/21, für Deutschland eine Pflicht des Arbeitgebers zur Erfassung von Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit aus § 3 Abs. 2 Nr. 1 Arbeitsschutzgesetz ab.
Öffentliche Arbeitgeber sind von diesem Rechtsrahmen nicht grundsätzlich ausgenommen. Das Arbeitsschutzgesetz definiert Behörden und Verwaltungsstellen ausdrücklich als Dienststellen im Sinne des Gesetzes. Außerdem nennt § 2 Abs. 2 ArbSchG neben Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ausdrücklich auch Beamtinnen und Beamte als Beschäftigte.
Bei Beamtinnen und Beamten ist dennoch eine differenzierte Betrachtung erforderlich. Die BAG-Entscheidung formuliert ihren Leitsatz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Gleichzeitig gelten für Beamtinnen und Beamte zusätzliche beziehungsweise speziellere dienstrechtliche Arbeitszeitvorschriften.
👉 Behörden sollten deshalb arbeitsrechtliche und beamtenrechtliche Anforderungen getrennt prüfen und im Zeiterfassungssystem entsprechend abbilden.
TVöD gilt nicht für alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes
Der TVöD ist insbesondere für Tarifbeschäftigte des Bundes und der kommunalen Arbeitgeber relevant. Beschäftigte der Länder fallen grundsätzlich unter den TV-L. Bereits deshalb sollte eine Behörde bei der Systemkonfiguration nicht pauschal von einer einheitlichen Arbeitszeitregelung für den gesamten öffentlichen Dienst ausgehen.
Der TVöD regelt unter anderem regelmäßige Arbeitszeit, Sonderformen der Arbeit, Arbeitszeitkonten sowie Mehrarbeit und Überstunden. Die konkrete Wochenarbeitszeit und ergänzende Regelungen können vom jeweiligen Tarifbereich und weiteren tariflichen Vereinbarungen abhängen.
👉 Für die digitale Zeiterfassung bedeutet das: Tarifliche Regeln müssen als Parameter hinterlegt werden können, statt durch starre Standardwerte vorgegeben zu sein.
Beamtenrecht kennt eigene Arbeitszeitvorschriften
Für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte gilt beispielsweise die Arbeitszeitverordnung des Bundes, AZV. Die Länder haben eigene beamtenrechtliche Vorschriften und Arbeitszeitregelungen.
Die AZV des Bundes enthält ausdrücklich Regelungen zur Gleitzeit. § 7 AZV sieht unter anderem Gleitzeitrahmen, mögliche Kernarbeitszeiten oder Funktionszeiten sowie Regeln zum Ausgleich von Über- und Unterschreitungen der regelmäßigen Arbeitszeit vor.
👉 Damit wird deutlich, weshalb digitale Zeiterfassung besonders gut zu vielen Verwaltungsmodellen passt. Zeitkonten und flexible Arbeitszeitregelungen lassen sich nur zuverlässig steuern, wenn tatsächlich geleistete Arbeitszeiten nachvollziehbar dokumentiert werden.
🗣️ Personalrat statt Betriebsrat: Wer bestimmt bei der Zeiterfassung mit?
In privatwirtschaftlichen Unternehmen richtet sich die betriebliche Mitbestimmung nach dem Betriebsverfassungsgesetz. In Behörden und klassischen Verwaltungseinheiten übernimmt diese Aufgabe der Personalrat.
Für Dienststellen des Bundes gilt das Bundespersonalvertretungsgesetz, BPersVG. Bei Ländern und Kommunen sind die jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetze entscheidend. Umfang und Verfahren der Beteiligung können deshalb zwischen den Bundesländern voneinander abweichen.
Wann hat der Personalrat bei Zeiterfassung ein Mitbestimmungsrecht?
Für Bundesdienststellen enthält § 80 Abs. 1 BPersVG mehrere unmittelbar arbeitszeitbezogene Mitbestimmungstatbestände. Dazu gehören:
🔵 Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit sowie die Verteilung auf die Wochentage
🔵 Dienstbereitschaft, Rufbereitschaft, Mehrarbeit und Überstunden
🔵 Einführung, Änderung und Aufhebung von Arbeitszeitmodellen
🔵 technische Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, Verhalten oder Leistung der Beschäftigten zu überwachen
Gerade der letzte Punkt ist bei digitaler Zeiterfassung relevant. § 80 Abs. 1 Nr. 21 BPersVG erfasst technische Einrichtungen mit entsprechendem Überwachungspotenzial.
Welche Vorschrift bei einer Kommunalverwaltung oder Landesbehörde konkret einschlägig ist, muss anhand des jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetzes geprüft werden. Eine schematische Übertragung des § 87 BetrVG auf öffentliche Dienststellen wäre rechtlich falsch.
👉 Vertiefend zu den strukturellen Parallelen finden Sie unseren Blog-Beitrag „Betriebsrat und Zeiterfassung: Mitbestimmung, Betriebsvereinbarung und praktische Umsetzung“. Für Behörden bleibt jedoch das Personalvertretungsrecht die maßgebliche Rechtsgrundlage.
🤝 Dienstvereinbarung statt Betriebsvereinbarung
Auch die Terminologie unterscheidet sich. Dienststelle und Personalrat schließen eine Dienstvereinbarung, keine Betriebsvereinbarung.
Für Bundesdienststellen regelt § 63 BPersVG, in welchen Angelegenheiten Dienstvereinbarungen zulässig sind. Sie werden gemeinsam durch Dienststelle und Personalrat vereinbart und müssen schriftlich oder elektronisch abgeschlossen sowie in geeigneter Weise bekannt gemacht werden.
Bei mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen darf eine Bundesdienststelle nach § 70 BPersVG grundsätzlich erst handeln, wenn die erforderliche Zustimmung des Personalrats vorliegt oder das vorgesehene Beteiligungsverfahren durchgeführt wurde.
👉 Eine Dienstvereinbarung zur Zeiterfassung kann beispielsweise Erfassungswege, Korrekturverfahren, Zugriffsrechte, Auswertungen, Aufbewahrung, Gleitzeitrahmen und den Umgang mit Zeitkonten regeln.
🔍 Welche Besonderheiten muss Zeiterfassung in Behörden abbilden?
Gleitzeit, Kernarbeitszeit und Zeitkonten
Flexible Arbeitszeitmodelle sind in Verwaltungen weit verbreitet. Entscheidend ist dabei die saubere Trennung zwischen Sollzeit, tatsächlich geleisteter Arbeitszeit und Zeitguthaben.
Eine geeignete Software sollte unter anderem unterschiedliche Gleitzeitrahmen, individuelle Teilzeitmodelle, Kern- oder Funktionszeiten und definierte Obergrenzen für Zeitkonten abbilden können. Regeln aus Tarifvertrag, Arbeitszeitverordnung oder Dienstvereinbarung sollten nachvollziehbar in der Systemlogik hinterlegt werden.
Mehrarbeit ist nicht bei allen Beschäftigten dasselbe
Besondere Aufmerksamkeit erfordert die Unterscheidung zwischen Tarifbeschäftigten und Beamtinnen beziehungsweise Beamten.
Für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte regelt § 88 BBG die Mehrarbeit. Dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit von mehr als fünf Stunden im Monat ist grundsätzlich durch entsprechende Dienstbefreiung auszugleichen. Bei Teilzeitbeschäftigung wird diese Grenze anteilig reduziert. Nur unter bestimmten Voraussetzungen kommt stattdessen eine Vergütung in Betracht.
Tarifbeschäftigte unterliegen dagegen den jeweiligen tarifvertraglichen Definitionen und Ausgleichsregelungen.
👉 Eine Software sollte deshalb Mehrarbeit, Überstunden und reine Gleitzeitguthaben nicht undifferenziert auf demselben Konto führen.
Publikumsverkehr und besondere Dienstzeiten
Nicht jede Behörde arbeitet ausschließlich innerhalb klassischer Bürozeiten. Bürgerbüros können erweiterte Öffnungszeiten anbieten. Ordnungsämter oder andere Organisationseinheiten benötigen teilweise Dienstpläne außerhalb gewöhnlicher Verwaltungszeiten.
👉 Die Zeiterfassung muss deshalb sowohl flexible Verwaltungsarbeitszeiten als auch feste oder wechselnde Dienstmodelle unterstützen können. Gleichzeitig sollten gemeinsame Regeln zentral verwaltet werden können, ohne Besonderheiten einzelner Ämter zu verlieren.
Datenschutz bei öffentlichen Stellen
Arbeitszeitdaten sind personenbezogene Daten und unterliegen der DSGVO. Für öffentliche Stellen kommen je nach Träger weitere bundes- oder landesrechtliche Datenschutzregelungen hinzu.
Auch die Zuständigkeit der Datenschutzaufsicht unterscheidet sich von privatwirtschaftlichen Unternehmen. Behörden sollten deshalb vor Einführung einer Zeiterfassung klären, welche Datenschutzbehörde zuständig ist, auf welcher Rechtsgrundlage Daten verarbeitet werden und welche Rollen Zugriff auf personenbezogene Zeitdaten erhalten.
👉 Technisch sollte das Prinzip der Datenminimierung berücksichtigt werden. Nicht jede Führungskraft benötigt Zugriff auf sämtliche Zeitdaten einer Behörde.
🚀 So führen Behörden digitale Zeiterfassung mit dem Personalrat ein
Eine strukturierte Einführung reduziert spätere Nacharbeiten und erleichtert die Abstimmung zwischen Personalabteilung, IT, Dienststellenleitung und Personalrat.
Rechtsgrundlage und Zuständigkeit bestimmen
Zunächst ist zu klären, welches Personalvertretungsgesetz, welcher Tarifvertrag und welche beamtenrechtlichen Arbeitszeitvorschriften für die jeweilige Dienststelle gelten.
Personalrat frühzeitig informieren
Der Personalrat sollte nicht erst beteiligt werden, wenn Produkt und Systemkonfiguration bereits feststehen. Relevante Funktionen, Datenarten und Auswertungsmöglichkeiten sollten früh transparent gemacht werden.
Gemeinsame Ziele definieren
Typische Ziele sind eine einheitliche Gleitzeitberechnung, transparente Zeitkonten, weniger manuelle Korrekturen und eine eindeutige Dokumentation angeordneter Mehrarbeit.
Dienstvereinbarung ausarbeiten
Die Dienstvereinbarung sollte organisatorische und technische Regeln zusammenführen. Dazu gehören insbesondere Erfassungsverfahren, Berechtigungen, Korrekturen, Auswertungen und Regelungen zu Zeitkonten.
Zentrale und dezentrale Zuständigkeiten festlegen
Bei mehreren Ämtern oder Außenstellen sollte feststehen, welche Parameter zentral gepflegt werden und welche Aufgaben bei den jeweiligen Organisationseinheiten verbleiben.
Mitarbeitende und Führungskräfte schulen
Vor der Live-Schaltung sollten sowohl Beschäftigte als auch Amts- und Sachgebietsleitungen wissen, wie Buchungen, Korrekturen und Genehmigungsprozesse funktionieren.
⚙️ Praxisbeispiel: Einheitliche Zeiterfassung in einer Kommunalverwaltung
Wie sich unterschiedliche Beschäftigtengruppen und Arbeitszeitmodelle zentral abbilden lassen, zeigt die Einheitsgemeinde Stadt Tangerhütte. Dort wurde ein veraltetes System durch eine digitale Zeiterfassung für rund 190 Beschäftigte ersetzt – verteilt auf die Verwaltung, Kindertagesstätten, Bauhöfe, Schwimmbäder und weitere Einrichtungen.
Neben klassischen Verwaltungszeiten berücksichtigt die Lösung auch Schichtmodelle und Bereitschaftsdienste. Die Anbindung an die Lohnabrechnung sowie die automatisierte Verarbeitung elektronischer Arbeitsunfähigkeitsmeldungen vereinfachen zusätzlich die Personalprozesse.
Mehr zum Projekt und zur konkreten Umsetzung erfahren Sie in unserer Case Study zur Einheitsgemeinde Stadt Tangerhütte.
🏫 Welche Zeiterfassungssoftware eignet sich für die öffentliche Verwaltung?
Für Behörden ist weniger eine einzelne Funktion entscheidend als die Konfigurierbarkeit des Gesamtsystems.
Bedeutung für Behörden: Tarifbeschäftigte und Beamtinnen beziehungsweise Beamte getrennt abbilden
Bedeutung für Behörden: Gleitzeitrahmen und Kontengrenzen regelbasiert verwalten
Bedeutung für Behörden: Zugriffe nach Amt, Funktion und Verantwortung begrenzen
Bedeutung für Behörden: zentrale Regeln mit dezentralen Zuständigkeiten verbinden
Bedeutung für Behörden: Browser, Terminal oder mobile Erfassung je Einsatzbereich ermöglichen
Bedeutung für Behörden: Transparenz schaffen, ohne unnötige personenbezogene Daten offenzulegen
Bedeutung für Behörden: bestehende Personal- und Abrechnungssysteme anbinden (bspw. zu VOCUS, AKDB, Komm.ONE KM-Personal / dvv.Personal, etc.)
👉 Für größere Kommunalverwaltungen und Behörden kann beispielsweise ZMI – Time Arbeitszeitmodelle und unterschiedliche Erfassungswege zentral zusammenführen. Mehr erfahren. Die ZMI-Zeiterfassung wird bereits für öffentliche Einrichtungen und Kommunalverwaltungen eingesetzt und unterstützt unter anderem Gleitzeit- und Überstundenkonten sowie verschiedene organisatorische Bereiche wie beispielsweise Verwaltung, Bauhof und Kindergärten.
Entscheidend bleibt jedoch die individuelle Konfiguration. Eine Software ersetzt weder die Prüfung des einschlägigen Personalvertretungsgesetzes noch eine erforderliche Dienstvereinbarung.
🤓 Fazit: Öffentliche Verwaltung braucht mehr als eine Standard-Zeiterfassung
Zeiterfassung in Behörden ist kein einheitliches Tarifthema. Kommunen und andere öffentliche Dienststellen müssen Tarifrecht, Beamtenrecht, Personalvertretungsrecht und Datenschutz gemeinsam betrachten.
👉 Eine geeignete digitale Lösung bildet deshalb nicht nur Anwesenheitszeiten ab. Sie muss unterschiedliche Beschäftigtengruppen, Gleitzeitmodelle, Zeitkonten, Dienststellen und Berechtigungen sauber voneinander trennen können. Wird der Personalrat frühzeitig beteiligt und werden die Regeln in einer belastbaren Dienstvereinbarung festgehalten, lässt sich die technische Einführung auf eine klare organisatorische Grundlage stellen.
💡 FAQ zur Zeiterfassung im öffentlichen Dienst
Gilt die Zeiterfassungspflicht auch für Beamte?
Beamtinnen und Beamte werden in § 2 Abs. 2 Nr. 4 ArbSchG ausdrücklich als Beschäftigte erfasst. Für ihre Arbeitszeit gelten daneben spezielle beamtenrechtliche Vorschriften. Die BAG-Grundsatzentscheidung zur Arbeitszeiterfassung formuliert ihren Leitsatz für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Behörden sollten deshalb insbesondere die jeweils einschlägige Arbeitszeitverordnung und weitere dienstrechtliche Vorgaben berücksichtigen.
Was ist der Unterschied zwischen Personalrat und Betriebsrat?
Der Betriebsrat basiert auf dem Betriebsverfassungsgesetz und ist grundsätzlich für Betriebe der Privatwirtschaft relevant. Für öffentliche Dienststellen gelten dagegen das Bundespersonalvertretungsgesetz beziehungsweise die Landespersonalvertretungsgesetze. Dort vertritt der Personalrat die Interessen der Beschäftigten.
Wie werden Gleitzeit und Zeitkonten rechtssicher dokumentiert?
Das System sollte tatsächliche Arbeitszeit, Sollzeit und Zeitguthaben nachvollziehbar voneinander trennen. Zusätzlich müssen die Regeln aus Tarifvertrag, Arbeitszeitverordnung und Dienstvereinbarung korrekt hinterlegt werden.
Gelten für Mehrarbeit bei Beamten andere Regeln als bei Tarifbeschäftigten?
Ja, für Beamtinnen und Beamte gelten beamtenrechtliche Vorschriften. Für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte enthält beispielsweise § 88 BBG eigene Vorgaben zu angeordneter oder genehmigter Mehrarbeit und deren Ausgleich. Tarifbeschäftigte unterliegen dagegen den Regelungen des jeweils anwendbaren Tarifvertrags.
Braucht jede Dienststelle eine eigene Dienstvereinbarung?
Nicht zwingend. Zuständigkeit und Reichweite hängen von der Organisationsstruktur und dem anwendbaren Personalvertretungsrecht ab. Im Bereich des BPersVG können Dienstvereinbarungen für einen größeren Bereich Vorrang vor Vereinbarungen für einen kleineren Bereich haben.
Welche Datenschutzregeln gelten zusätzlich zur DSGVO?
Je nach Dienststelle können neben der DSGVO das Bundesdatenschutzgesetz oder landesrechtliche Datenschutzvorschriften relevant sein. Auch die zuständige Aufsichtsbehörde richtet sich danach, ob es sich beispielsweise um eine Bundes-, Landes- oder Kommunalbehörde handelt.
Jonathan Martin
Jonathan Martin ist geschäftsführender Gesellschafter der ZMI GmbH. Er beschäftigt sich seit vielen Jahren mit den Themen Zeiterfassung, HR-Software, Zutrittskontrolle und der Digitalisierung von Personalprozessen. In seinen Fachbeiträgen vermittelt er praxisnahe Einblicke zu aktuellen Entwicklungen, gesetzlichen Anforderungen und digitalen Lösungen für Unternehmen.
